Wednesday, May 8, 2019

Supreme Court: Revision Petition Before NCDRC Not Maintainable Against An Order Passed In Execution Proceedings

REPORTABLE

IN THE SUPREME COURT OF INDIA


CIVIL APPELLATE JURISDICTION

CIVIL APPEAL NO.4631 OF 2019


(Arising out of SLP (Civil) No. 6276 of 2019)


Karnataka Housing Board                    …Appellant

versus

K. A. Nagamani                …Respondent

J U D G M E N T

INDU MALHOTRA, J.

Leave granted.

1. The present Civil Appeal arises out of execution proceedings initiated   by   the   Respondent   –   Complainant   from   an   Order passed by the State Commission in a consumer dispute. The issue which has arisen for consideration is whether a Revision Petition under Section 21(b) of the Consumer Protection Act, 1986   (herein   after   referred   to   as   “the   1986   Act”)   is maintainable   before   the   National   Commission   Dispute Redressal Commission (herein after referred to as “National 1 Commission”)   against   an   Order   passed   by   the   State Commission in an execution proceeding.


2. The factual matrix in which the present jurisdictional issue has been raised, is as follows:

2.1. The Respondent – Complainant applied for allotment of a HIG­B Flat under the Self­Financing Housing Scheme at Kengeri, Bangalore. The Appellant – Karnataka Housing Board (hereinafter referred to as “the Board”)  vide  letter dated 25.03.1992 allotted Flat No. 116, Type B on the First Floor to the Respondent – Complainant. The Board issued a Provisional Allotment letter dated 23.04.1992 informing the Respondent – Complainant that the cost of the flat was Rs. 3,15,000 which was to be paid in the instalments as specified.  It   is   an   admitted   position   that   the   Respondent   – Complainant deposited a total amount of Rs. 2,67,750 in four instalments.

2.2. The   Board   issued   letter   dated   24.06.1995   whereby   the Respondent – Complainant was allotted another flat,  in lieu  of the earlier flat for which the provisional allotment had   been   made.   The   Respondent   –   Complainant   was informed that the cost of the flat was Rs. 5,90,000. Since the Respondent – Complainant was not willing to pay the 2 final cost demanded by the Board, she sought a refund of the amount deposited by her.

2.3. The   Board   refunded   the   amount   of   Rs.   2,63,813   after deducting   Rs.   3,937   deposited   by   the   Respondent   – Complainant.

2.4. The Respondent – Complainant made a representation to the Board demanding refund of the amount deducted, and also Interest @ 27% p.a. on the entire amount deposited from the date of payment of each instalment, till the date of refund. The Board however refused to accept the demand of the Respondent – Complainant.

2.5. The   Respondent   –   Complainant   filed   a   Consumer Complaint alleging deficiency of service under Section 2(1) (c)(iii)   of   the   1986   Act   before   the   District   Consumer Disputes   Redressal   Forum,   Bangalore,   and   prayed   for compensation. The   District   Forum  vide  Order   dated   21.12.2006 allowed the Complaint, and directed payment of Interest @ 12% p.a. on the amount deposited being Rs. 2,67,750 from the date of deposit of the respective instalments, till the date of realization. The Board was also directed to refund the amount of Rs. 3,937 to the Respondent – Complainant. 3 It was directed that the amounts be paid within 45 days from the date of the Order.

2.6. Being dissatisfied with the compensation awarded by the District   Forum  vide  Order   dated   21.12.2006,   the Respondent – Complainant preferred Appeal No. 166 of 2007   before   the   Karnataka   State   Consumer   Disputes Redressal Commission, Bangalore. The State Commission  vide  Order dated 06.02.2007 dismissed the Appeal of the Respondent – Complainant.

2.7. The Respondent – Complainant filed Revision Petition No. 1839 of 2007 before the National Commission.  The National Commission vide Order dated 04.08.2011 dismissed  the  Revision  Petition   and  affirmed the   Order passed by the District Forum.

2.8. The Respondent – Complainant filed SLP (Civil) No. 35226 – 35227 of 2011 before this Court, which was allowed, and the  Order passed by  the National  Commission  was set aside. This   Court  vide  Judgment   and   Order   dated 19.09.2012 directed the Appellant – Board to pay Interest @ 18% p.a. on the amount deposited being Rs. 2,67,750 from the date of deposit till the date of realization; refund the amount of Rs. 3,937 which had been deducted by the 4 Board;   pay   Rs.   50,000   towards   compensation   for deficiency   in   service,   and   Rs.   20,000   towards   Costs   of litigation to the Respondent – Complainant. The operative part   of   the   Order   is   set­out   herein   below   for   ready reference : “For the reasons aforesaid, we allow the appeals and pass the following order:­ (i) The respondent is directed to pay the appellant complainant interest at the rate of 18% per annum on Rs.2,67,750/­ from date of its respective deposit till the date of realization with further direction to refund the amount of Rs. 3,937/­ to her, as directed by the Consumer Forum. (ii) The respondent is directed to pay the appellant complainant   further   sum   of   Rs.50,000/­   as compensation for deficiency in service on their part. (iii)   The   respondent   is   also   directed   to   pay   the appellant­ complainant   a   sum   of   Rs.20,000/­ towards cost of the litigation incurred by her.” The ‘consumer dispute’ stood finally adjudicated by this Court  vide  Judgment and Order dated 19.09.2012 which conclusively determined the rights and obligations of the parties.

2.9. The Respondent – Complainant filed Execution Application No. 2 of 2014 before the District Forum. The Respondent – Complainant   claimed   payment   of   an   amount   of   Rs. 3,58,749 towards execution of the Order dated 19.09.2012 passed by this Court. Both parties submitted their Memo of   calculation   before   the   District   Forum.   The   District 5 Forum vide Order dated 16.08.2014 held that the Memo of calculation filed by the Respondent – Complainant was partly correct, and directed the Appellant – Board to make an additional payment of Rs. 1,07,057. The Board satisfied the Decree by payment of the sum of Rs. 1,07,057 vide Demand Draft dated 09.09.2014.


2.10. On   22.09.2014,   the   Respondent   –   Complainant   filed Execution Appeal No. 1238 of 2014 under Section 15 of the   1986   Act,   challenging   the   Order   dated   16.08.2014 before the State Commission.  The State Commission  vide  Order dated 01.03.2016 allowed the Appeal filed by the Respondent – Complainant, and set aside the Order dated 16.08.2014 passed by the District Forum in E.P. No. 2 of 2014. It was directed that the amount of Rs. 2,67,750 already paid by the Board, would   be   appropriated   first   towards   the   Interest component and then towards the principal amount. The State   Commission   remitted   the   matter   to   the   District Forum   for   fresh   computation   in   compliance   with   the Order. 


2.11.   Aggrieved   by   the   Order   of   the   State   Commission,   the Appellant – Board preferred a Revision Petition u/S. 21(b) 6 of the 1986 Act before the National Commission being R.P. No. 1362 of 2016.  The Respondent – Complainant filed I.A. No. 299 of 2017   to   challenge   the   maintainability   of   the   Revision Petition filed by the Appellant – Board.  The Revision Petition filed by the Board was allowed vide  Order   dated   10.02.2017.   The   stand   taken   by   the Respondent – Complainant was rejected as being devoid of merit. 

2.12. The Respondent – Complainant thereafter preferred M.A. No. 281 of 2017 for referring I.A. No. 299 of 2017 to a larger bench; and filed M.A. No. 282 of 2017 for declaring the Order dated 10.02.2017 to be a nullity.  The National Commission vide Order dated 02.02.2018 rejected   the   applications   filed   by   the   Respondent   – Complainant.  


2.13.   Being   aggrieved   by   the   Orders   dated   10.02.2017   and 02.02.2018   passed   by   the   National   Commission,   the Respondent – Complainant filed W.P. (Civil) No. 1746 of 2018 before the Delhi High Court. The Delhi High Court  vide  the Impugned Judgment dated   13.11.2018,   set   aside   the   Orders   passed   by   the National   Commission,   and   held   that   the   National Commission had no jurisdiction to entertain a Revision 7 Petition against the Order passed in Execution Proceedings by the State Commission. It was held that the nature of enforcement proceedings is materially different from the proceedings for adjudication of the consumer dispute. The Order passed in an Execution Petition was not amenable to a challenge before the National Commission in exercise of its Revisional Jurisdiction. 


2.14. Aggrieved by the Order dated 13.11.2018 passed by the Delhi High Court, the Appellant filed the present Appeal.

3. The learned Counsel for the Appellant submitted that:

3.1. A   Revision   Petition   is   maintainable   before   the   National Commission   under   Section   21(b)   of   the   1986   Act.   The revisional   jurisdiction   exercised   by   the   National Commission   is   wide,   and   intended   to   encompass   all proceedings before the State Commissions. 


3.2. The intent of Section 21(b) is clearly to provide revisional jurisdiction to the National Commission, over the State Commission.   The   reference   under   Section   21(b)   is specifically   to   orders   passed   in   any   consumer   dispute which is pending before, or has been decided by any State Commission.  8

3.3. The phrase “consumer dispute” under Section 21(b) of the 1986 Act must be understood to mean any dispute which arises under the 1986 Act.

3.4. Execution proceedings are a continuation of the original proceedings i.e. the Consumer Complaint.  Reliance in this regard was placed on the judgment of this   Court   in  Dokku   Bhushayya  v.  Katragadda Ramakrishnayya & Ors.1


4. On the other hand, the Respondent who appeared in person, inter alia contended that :

4.1. A Revision Petition is not maintainable under Section 21(b) of the 1986 Act, against an order of the State Commission passed in execution proceedings.

4.2. The impugned judgment does not merit interference. 

4.3. Section 3 of the Consumer Protection Act, 1986 provides that the provisions of the Act shall be in addition to, and not in derogation of the provisions of any other law for the time being in force. Therefore, the National Commission cannot go beyond the limitation placed by the CPC. Order 45, Rule 16 of CPC bars revision in execution appeals. 

4.4. An execution petition cannot be termed as a continuation of the ‘consumer dispute’. The definition of a ‘complaint’ and a ‘consumer dispute’ u/S. 2(1)(c) and (e) respectively, 1 (1963) 2 SCR 499. 9 cannot   be   given   a   wide   interpretation   to   encompass execution proceedings. 4.5. An Order in execution proceedings is not an Order in a “consumer dispute” pending before the State Commission. The   “consumer   dispute”   filed   by   the   Respondent   – Complainant was finally adjudicated by this Court  vide Judgment and Order dated 19.09.2012. 4.6. In an execution proceeding, the executing forum only has the jurisdiction ‘to execute’ the order in accordance with Order XXI CPC.

5. We have heard both the parties and perused the pleadings and written submissions filed.


6. The issue which arises for our consideration in the present Appeal is whether a Revision Petition is maintainable before the National Commission u/S. 21(b) of the 1986 Act against an Order passed by the State Commission in an appeal arising out of execution proceedings.


6.1. The right to file a Revision Petition, like an appeal, is a right conferred by statute.2   In the absence of a statutory conferment, there is no inherent right to file a revision.  Section 21 sets out the jurisdiction of the National Commission which is reproduced hereunder: “21. Jurisdiction   of   the   National Commission. — Subject to the other provisions of 2 P.S. Sathappan (Dead) by Lrs. v. Andhra Bank Ltd. and Ors. (2004) 11 SCC 672. 10 this   Act,   the   National   Commission   shall   have jurisdiction— (a) to entertain— (i)  complaints where   the   value   of   the   goods   or services   and   compensation,   if   any,   claimed     exceeds rupees     one crore; and (ii)   appeals against   the   orders   of   any   State Commission; and (b)   to   call   for   the   records   and   pass   appropriate     orders in any consumer dispute which is pending before   or   has   been   decided   by   any   State Commission   where   it   appears   to   the   National Commission   that   such   State   Commission   has exercised a jurisdiction not vested in it by law, or has failed to exercise a jurisdiction so vested, or has   acted   in   the   exercise   of   its   jurisdiction     illegally or with material irregularity.” (emphasis supplied) The National Commission has :  (i) original   jurisdiction   to   entertain   complaints where the value of goods or services exceeds rupees one crore;  (ii) jurisdiction to entertain appeals against Orders of any State Commission; and  (iii) supervisory   jurisdiction   over   any   State Commission in any “consumer dispute” pending or   decided   by   a   State   Commission,   which   is challenged on the ground of lack or excess of jurisdiction.


6.2. The exercise of revisional jurisdiction u/S. 21(b) by the National   Commission   is   limited   to   a   consumer   dispute 11 which has been filed before the State Commission3 . The jurisdiction u/S. 21(b) of the 1986 Act can be exercised by the   National   Commission   only   in   case   of   a   “consumer dispute” filed before the State Commission. The National Commission in exercise of its supervisory jurisdiction u/S. 21(b) is concerned about the correctness or otherwise of the orders passed by the State Commission in a “consumer dispute”. 


6.3. A Revision Petition has a narrower scope than an ‘appeal’. In  Dattonpant   Gopalvarao   Devakate  v.  Vithalrao Maruthirao   Janagaval, 4   this   Court   discussed   the distinction between “appellate jurisdiction” and “revisional jurisdiction” as follows: “2.   ‘Appeal’   and   ‘revision’   are   expressions   of common usage in Indian statute and the distinction between   ‘appellate   jurisdiction’   and   ‘revisional jurisdiction’ is well known though not well defined. Ordinarily,   appellate   jurisdiction   involves   a rehearing, as it were, on law as well as fact and is invoked by an aggrieved person. Such jurisdiction may,   however,   be   limited   in   some   way   as,   for instance has been done in the case of second appeal under the Code of Civil Procedure, and under some Rent   Acts   in   some   States.   Ordinarily,   again, revisional   jurisdiction   is   analogous   to   a   power   of superintendence and may sometimes be exercised even   without   its   being   invoked   by   a   party.  The extent   of   revisional   jurisdiction   is   defined   by   the statute conferring such jurisdiction. The conferment of revisional jurisdiction is generally for the purpose 3 Galada Power and Telecommunication Ltd. v. United India Insurance Co. Ltd. & Ors. (2016) 14 SCC 161. 4 (1975) 2 SCC 246. 12 of   keeping   tribunals   subordinate   to   the   revising Tribunal   within   the   bounds   of   their   authority   to make them act according to law, according to the procedure established by law and according to well defined principles of justice.” (emphasis supplied)


6.4. Reference must also be made to the judgment of this Court in Hindustan Petroleum Corporation Ltd. v. Dilbahar Singh, 5 wherein it was held that : “…Conceptually,  revisional jurisdiction is a part of appellate jurisdiction but it is not vice­versa.  Both, appellate jurisdiction and revisional jurisdiction are creatures of statutes. No party to the proceeding has an inherent right of appeal or revision. An appeal is continuation of suit or original  proceeding, as  the case may be. The power of the appellate court is coextensive   with   that   of   the   trial   court.   Ordinarily, appellate   jurisdiction   involves   re­hearing   on   facts and law but such jurisdiction may be limited by the statute itself that provides for appellate jurisdiction. On the other hand, revisional jurisdiction, though, is a   part   of   appellate   jurisdiction   but   ordinarily   it cannot be equated with that of a full­fledged appeal. In other words, revision is not continuation of suit or of original  proceeding. When the  aid  of  revisional court   is   invoked   on   the   revisional   side,   it   can interfere within the permissible parameters provided in the statute.” (emphasis supplied)

6.5. Ordinarily, the power of revision can be exercised only when illegality, irrationality, or impropriety is found in the decision making process of the fora below.

7. The   revisional   jurisdiction   conferred   on   the   National Commission   u/S.   21(b)   is   with   respect   to   a   pending   or disposed of ‘consumer dispute’ before the State Commission. 5 (2014) 9 SCC 78 13

7.1. The consumer dispute, in the present case, had already been finally adjudicated by this Court vide Judgment and Order dated 19.09.2012. The second round of litigation emanated from the execution of the final order passed by this Court.

7.2. Section 25 of the 1986 Act, provides for the enforcement of Orders passed by the District Forum, State Commission or National Commission.  Section 25(3) states : 25.   Enforcement   of   orders   of   the   District Forum,   the   State   Commission  or  the  National Commission. (3) Where any amount is due from any person under an   order   made   by   a   District   Forum,   State Commission or the National Commission, as the case may be, the person entitled to the amount may make an   application   to   the   District   Forum,   the   State Commission or the National Commission, as the case may   be,   and   such   District   Forum   or   the   State Commission or the National Commission may issue a certificate for the said amount to the Collector of the   district   (by   whatever   name   called)   and   the Collector shall proceed to recover the amount in the same manner as arrears of land revenue. An Order passed for enforcement, would not be an order   in   the   ‘consumer   dispute’   since   it   stands   finally decided by the appellate forum, which has conclusively determined the rights and obligations of the parties.

7.3. The nature of execution proceedings is materially different from   the   nature   of   proceedings   for   adjudication   of   a 14 consumer   complaint.   Execution   proceedings   are independent proceedings. Orders passed for enforcement of  the   final  order  in  the  Consumer  dispute,  cannot  be construed to be orders passed in the ‘consumer dispute’. 


7.4. During the course of the hearing, learned Counsel for the Appellant raised a contention that execution proceedings are a continuation of the ‘appeal’, and must therefore be considered to be a continuation of the ‘consumer dispute’. Reliance in this regard was placed on the decision of the Bombay High Court in  Satguru Construction Co. Pvt. Ltd. & Ors. v. Greater Bombay Co­operative Bank Ltd., 6 and Raghunath R. Shingate v. Jayant Gajanan Pathak & Ors., 7 as   well   as   the   Patna   High   Court   in  M/s.   Parshava Properties   Ltd.  v.  A.K.   Bose, 8 wherein   it   was   held   that execution proceedings are a continuation of the Suit. 7.5. On the other hand, the Respondent – Complainant has placed reliance on a Full Bench of the Andhra Pradesh High Court in  Guntupalli Rama Subbayya  v.  Guntupalli Rajamma, 9 wherein it was held that : “Execution   Proceedings,   in   our   view,   cannot   be regarded as continuation of the suit in the sense in which the proceedings in appeal are treated.” (emphasis supplied) 6 2007 (3) MhLJ 843. 7 2011 (6) MhLJ 799. 8 AIR 1979 Pat 308. 9 AIR 1988 AP 226. 15

7.6. A   Full   Bench   of   the   Patna   High   Court   in  Masomat Narmada   Devi   &   Anr.  v.  Nandan   Singh   &   Ors., 10 has similarly   held   that   execution   proceedings   cannot   be regarded as a continuation of the Suit.

7.7. We affirm the view taken by the Full Bench of the Andhra Pradesh   High   Court   and   Patna   High   Court.   Execution proceedings even though they are proceedings in a suit, cannot be considered to be a continuation of the original suit. Execution proceedings are separate and independent proceedings for execution of the decree. The merits of the claim or dispute, cannot be considered during execution proceedings. They are independent proceedings initiated by the decree holder to enforce the decree passed in the substantive dispute. 

7.8. There is no remedy provided under Section 21 to file a Revision Petition against an Order passed in appeal by the State Commission in execution proceedings.  Section 21(b) does not provide for filing of a Revision Petition before the National Commission against an Order passed by the State Commission in execution proceedings.

7.9. In the present case, the National Commission committed a jurisdictional error by entertaining the Revision Petition 10 AIR 1987 Pat 33.


16 u/S. 21(b) filed by the Appellant – Board against an appeal filed   before   the   State   Commission,   in   Execution proceedings. 8. The   National   Commission   erroneously   allowed   the   Revision Petition u/S. 21(b) which was not maintainable. Furthermore, the National Commission modified the decree passed by this Court  vide  Order dated 19.11.2012 wherein this Court had directed the Board to pay Interest @ 18% p.a. on the principal amount of Rs. 2,67,750/­ (which included an amount of Rs. 3,937 which had been initially deducted by the Board). The National Commission has awarded Interest on the amount of Rs. 3,937/­ twice, by first including it in the principal amount of Rs. 2,67,750/­; and thereafter awarding Interest @ 18% on the same amount of Rs. 3,937/­, which would amount to a double payment.  9. In view of the aforesaid discussion, we affirm the judgment of the Delhi High Court, which has rightly set aside the Order passed  by   the   National   Commission   on   the   ground   that   a Revision   Petition   was   not   maintainable   against   the   Order passed by the State Commission in an appeal arising out of execution proceedings. 

17 The Appeal is accordingly disposed of.

…….........................J. (UDAY UMESH LALIT)
…...……………………J. (INDU MALHOTRA)

New Delhi, May 6, 2019 18

No comments: